Online-Glücksspiel: Vollzugsdefizit beim Einzahlungslimit verhindert Untersagung nicht

Auf die Beschwerde der Antragsgegnerin wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts Halle – 7. Kammer – vom 6. August 2026 mit Ausnahme der Streitwertfestsetzung geändert.

Der Antrag wird abgelehnt.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge.

Der Streitwert wird für das Beschwerdeverfahren auf 25.000,00 € festgesetzt.

Gründe

I. Die Beschwerde der Antragsgegnerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Halle – 7. Kammer – vom 6. August 2026 hat Erfolg. Die vorgebrachten Einwände, auf deren Prüfung der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, rechtfertigen die Abänderung des Beschlusses.

Das Verwaltungsgericht hat zu Unrecht in Abänderung seines Beschusses vom 14. Juni 2023 (7 B 133/23 HAL) die aufschiebende Wirkung der gegen die glücksspielrechtliche Untersagungsverfügung vom 20. Oktober 2022 erhobenen Klage (7 A 130/23 HAL) angeordnet.

Mit der Beschwerde ist zunächst davon auszugehen, dass der im vorangegangenen Eilverfahren als voraussichtlich rechtmäßig erachteten glücksspielrechtlichen Untersagungsverfügung vom 20. Oktober 2022 (vgl. VG C-Stadt, Beschluss vom 14. Juni 2023 – 7 B 133/23 HAL -, Beschlüsse des Senats vom 9. August 2023 – 3 M 50/23 – und vom 5. September 2023 – 3 M 71/23 – [Anhörungsrüge]) im Abänderungsverfahren nach § 80 Abs. 7 VwGO – entgegen der Bewertung des Verwaltungsgerichts – nicht entgegengehalten werden kann, dass ein – etwaiges – Vollzugsdefizit im Umgang mit der Erhöhung des anbieterübergreifenden Einzahlungslimits nach § 6c Abs. 1 Satz 3 GlüStV 2021 eine Unionsrechtswidrigkeit des Erlaubnisvorbehalts mit der Folge bedingt, dass jede Untersagung unerlaubten Glücksspiels nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV 2021 als an das Fehlen der Erlaubnis anknüpfende Sanktion rechtswidrig ist (1.). Liegt damit ein die Beschwerde rechtfertigender Grund vor, hat der Senat selbst zu prüfen, ob vorläufiger Rechtsschutz zu gewähren ist. Nach summarischer Prüfung besteht unter Berücksichtigung eines etwaigen Vollzugsdefizits kein hinreichender Anhalt dafür, die Entscheidung im vorangegangenen Eilverfahren (1 B 133/23 HAL) gemäß § 80 Abs. 7 VwGO zu Gunsten der Antragstellerin zu ändern. Die von der Antragstellerin erstinstanzlich und im Beschwerdeverfahren vorgetragen Erwägungen erlauben nicht den Schluss, dass die glücksspielrechtliche Erlaubnis, die die Antragstellerin beantragt hatte, unter Verstoß gegen das Unionsrecht abgelehnt wurde bzw. nunmehr zu erteilen wäre (2.).

1. Der Beschwerde gelingt es, darzulegen, dass die vom Verwaltungsgericht ohne Berücksichtigung des konkreten Einzelfalls gezogene Schlussfolgerung nicht trägt, der defizitäre administrative Umgang mit der Erhöhung des anbieterübergreifenden Einzahlungslimits bedinge die Rechtswidrigkeit der Untersagungsverfügung.

Hierbei kann der Senat offenlassen, ob die seitens der Antragsgegnerin anderen Erlaubnisinhabern durch eine Nebenbestimmung in glücksspielrechtlichen Veranstaltungserlaubnissen eingeräumte Möglichkeit, die Erhöhung des Einzahlungslimits anhand der SCHUFA-G-Auskunft zu prüfen, als systematische Umgehung des Einzahlungslimits begriffen werden kann und damit ein administratives Vollzugsdefizit vorliegt. Denn ein solches hätte – wie die Beschwerde vorträgt – weder zur Folge, dass der glücksspielrechtliche Erlaubnisvorbehalt insgesamt unionsrechtswidrig wäre, noch, dass der Behörde der Erlass einer Untersagungsverfügung generell, ungeachtet des jeweiligen Einzelfalls, verwehrt wäre. Hiervon ist das Verwaltungsgericht im vorliegenden Verfahren aber offenkundig ausgegangen, weil es keine einzelfallbezogene Prüfung angestrengt hat, sondern annahm, dass die mit der fehlenden Erlaubnis verbundene Sanktion der Untersagung prinzipiell aufgrund der administrativen Inkohärenz der Antragsgegnerin in Bezug auf den Spielerschutz durchgreifenden Bedenken unterliege.

Nach Art. 56 AEUV (vormals Art. 47 EGV) sind Beschränkungen des freien Dienstleistungsverkehrs innerhalb der Union für Angehörige der Mitgliedstaaten, die in einem anderen Mitgliedstaat als demjenigen des Leistungsempfängers ansässig sind, nach Maßgabe der folgenden Bestimmungen des AEUV verboten. Damit räumt Art. 56 AEUV den in einem Mitgliedstaat niedergelassenen bzw. zugelassenen Glücksspielanbietern kein unmittelbares Recht ein, Dienstleistungen in einem anderen Mitgliedstaat zu erbringen. Ein solches Recht ergibt sich erst durch die Erlaubnis, die der Veranstalter im jeweiligen Aufnahmestaat einzuholen hat, wenn der Betrieb eine solche voraussetzt. Denn es ist grundsätzlich Sache des Mitgliedstaates, das nationale Schutzniveau in Bezug auf Glücksspiele selbst zu bestimmen und die Erforderlichkeit einzelner Maßnahmen zu beurteilen (vgl. EuGH, Urteile vom 8. September 2010 – C-316/07 – juris Rn. 79, 113 und – C-46/08 – juris Rn. 64 ff.); dazu gehört auch, die Aufnahme des Glücksspielbetriebs in der Bundesrepublik Deutschland einem Erlaubnisvorhalt zu unterwerfen. Dementsprechend ist der Senat in seinem Beschluss vom 2. Dezember 2024 (- 3 M 169/24 – juris Rn. 41) auch davon ausgegangen, dass es mangels unionsrechtlicher Harmonisierung im Glücksspielbereich jedem Mitgliedstaat überlassen bleibt, zu beurteilen sowie zu entscheiden, ob es erforderlich ist, bestimmte Tätigkeiten im Glücksspielbereich vollständig oder teilweise zu verbieten, oder ob es genügt, sie – wie hier – durch eine Erlaubnis mit entsprechenden Vorgaben zu beschränken und zu kontrollieren (vgl. EuGH, Urteil vom 16. April 2026 – C-440/23 – juris Rn. 64 ff.). Daher haben die nationalen Gerichte zu prüfen, ob eine von einem Mitgliedstaat beschlossene Beschränkung – hier der Erlaubnisvorbehalt – geeignet ist, die Verwirklichung eines oder mehrerer der von ihm geltend gemachten Ziele auf dem von ihm angestrebten Schutzniveau zu gewährleisten, und ob die Beschränkung nicht über das hinausgeht, was zu dessen Erreichung erforderlich ist (vgl. EuGH, Urteil vom 16. April 2026, a.a.O. Rn. 67). Wird – wie hier – ein System der vorherigen behördlichen Erlaubnis für das Angebot bestimmter Arten von Glücksspielen eingeführt, muss diese Erlaubnis auf objektiven und nicht diskriminierenden Kriterien beruhen, die im Voraus bekannt sind, damit dem Ermessen der nationalen Behörden Grenzen gesetzt werden, die seine missbräuchliche Ausübung verhindern (vgl. EuGH, Urteil vom 16. April 2026, a.a.O. Rn. 100). Art. 56 AEUV verpflichtet die Mitgliedstaaten in diesem Zusammenhang folglich lediglich dazu, den Zugang zu einem transparent, diskriminierungsfrei und gleichheitsgerecht ausgestalteten und praktizierten Konzessionserteilungsverfahren zu gewährleisten, und verleiht den Veranstaltern in dieser Hinsicht ein entsprechendes Recht (Schlussanträge des Generalanwalts vom 19. März 2026 – C-530/24 – juris Ziffer 58; BVerwG, Urteil vom 15. Juni 2016 – 8 C 5.15 – juris Rn. 27).

Ein Anbieter hat damit einen aus Art. 56 AEUV abzuleitenden Anspruch darauf, dass sein Erlaubnisantrag anhand unionsrechtlich zulässiger Kriterien geprüft und beschieden wird, mithin etwaige unionsrechtswidrige Vorschriften unberücksichtigt bleiben und der Zugang zu einem diskriminierungsfreien und transparenten Erlaubnisverfahren gewährleistet wird (vgl. Schlussanträge des Generalanwalts vom 19. März 2026, a.a.O.). Dies bedeutet für das vorliegende Verfahren um die Untersagung unerlaubten Glücksspiels nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV 2021, dessen Ausgangspunkt die Ablehnung des Antrags auf Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis und das fortgesetzte – nicht mehr geduldete – Angebot unerlaubten Glücksspiel bildeten, dass der Antragstellerin das Fehlen der Erlaubnis nur insoweit nicht entgegen gehalten werden kann, als dieses (allein) auf die fehlende Beachtung der materiell-rechtlichen Vorgaben aus § 6c Abs. 1 Satz 2 GlüStV 2021 fußt (vgl. zu monopolunabhängigen Erlaubnisvoraussetzungen: Beschluss des Senats vom 9. Juli 2019 – 3 L 79/16 – juris Rn. 51 f.).

Abweichendes ergibt sich auch nicht aus der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs. Selbst bei einem etwaigen unionsrechtswidrigen Erlaubnisvorbehalt – von dem vorliegend nicht auszugehen ist – wäre Rechtsfolge einer etwaigen administrativen Inkohärenz – wie das Verwaltungsgericht in seiner Entscheidung gleichfalls anführt (vgl. Beschlussabdruck S. 4 [3. Absatz]) – nicht die Unwirksamkeit oder Aufhebung des Erlaubnisvorbehaltes als solchem, sondern lediglich die Unanwendbarkeit der an das Fehlen der Erlaubnis anknüpfenden repressiven Sanktionen. Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs steht Art. 56 AEUV einer nationalen Regelung entgegen, die eine (strafrechtliche) Sanktion an das Fehlen einer erforderlichen Erlaubnis knüpft, weil der betreffende Mitgliedstaat deren Erteilung unter Verstoß gegen das Unionsrecht abgelehnt oder das Verfahren vereitelt hat (Urteil vom 6. März 2007 – C-338/04 – juris Rn. 71). Dies ist dahingehend zu konkretisieren, dass ein Mitgliedstaat Verstöße gegen Verwaltungsformalitäten nicht durch repressives Einschreiten sanktionieren darf, wenn er das Erlaubnisverfahren selbst unionsrechtswidrig behindert oder vereitelt hat (vgl. EUGH, Urteil vom 4. Februar 2016 – C-336/14 – juris Rn.3 f., 63 m.w.N.). Gegenstand des vorliegenden Verfahrens ist jedoch keine Sanktion im Rahmen eines unionsrechtswidrig behinderten oder vereitelten Erlaubnisverfahren. Eine Sanktion im europarechtlichen Sinne ist ausschließlich die strafrechtliche oder verwaltungsrechtliche Sanktionierung (z.B. Bußgeld oder Kriminalstrafe) eines Verstoßes gegen bestehende Pflichten, nicht aber die reine Durchsetzung eines gesetzlichen präventiven Verbots mit Erlaubnisvorbehalt im Wege der Gefahrenabwehr. Denn das primäre Ziel einer Untersagungsverfügung ist es, einen objektiv andauernden, formell rechtswidrigen Zustand – hier das Anbieten von Glücksspiel ohne die erforderliche Erlaubnis gemäß §§ 4 Abs. 1, 4a ff. GlüStV 2021 – für die Zukunft zu unterbinden. Die Untersagungsverfügung ist als Dauerverwaltungsakt in die Zukunft gerichtet und verlangt lediglich, dass der Anbieter sein illegales Angebot für die Zukunft einstellt bzw. unterlässt. Wer ohne die gesetzlich vorgeschriebene Erlaubnis Glücksspiel betreibt, verstößt objektiv gegen das Gesetz. Die Untersagung befiehlt lediglich die Beachtung der Rechtsordnung und stellt mangels Straf- oder Ahndungscharakters keine repressive Sanktion im Sinne der EuGH-Rechtsprechung dar. Denn sie ist keine strafrechtliche oder verwaltungsrechtliche Ahndung eines Verstoßes gegen das Verbot, sondern das Verbot selbst.

Dass Glücksspielanbieter – trotz eines Vollzugsdefizits in Bezug auf eine einzelne Norm – eine örtliche Glücksspielkonzession einholen müssen, ist daneben auch nicht als reine Verwaltungsformalität einzustufen (vgl. Schlussanträge des Generalanwalts vom 19. März 2026, a.a.O.). Formalitäten konzentrieren sich rein auf den äußeren Ablauf, die Einreichung von Formularen, die Einhaltung von Fristen oder das bloße Abstatten einer Anzeige (z. B. eine Gewerbeanzeige oder das Einreichen eines Nachweises, Stellung eines förmlichen Antrages, vgl. EuGH, Urteil vom 30. Juni 2022 – C-72/22 – juris Rn. 57). Der Begriff der Verwaltungsformalität stammt stark aus dem Europarecht (franz. formalité administrative, engl. administrative formality). Die Europäische Union nutzt ihn häufig auch in eigenen Rechtsakten wie Richtlinien oder Verordnungen. Ein Erlaubnisvorbehalt beschreibt hingegen eine materiell-rechtliche Pflicht des Bürgers gegenüber dem Staat.

Von nichts anderem dürfte im Ergebnis auch die Antragstellerin ausgehen, berücksichtigt man einzelne Ausführungen in ihrer Beschwerdeerwiderung vom 28.September 2026:

„Entscheidend bleibt, ob sie eine unionsrechtswidrig gehandhabte Beschränkung allein wegen ihrer formellen Nichtbeachtung durchsetzt oder auf selbständig tragfähige, unionsrechtskonforme materielle Gründe gestützt ist.[Beschwerdeerwiderung S. 49]

[…]

Die Beschwerde grenzt Placanica auf S. 70 f. mit dem Argument ab, dort habe für eine unionsrechtskonforme Ablehnung der Erlaubnisanträge ‚gar kein Raum‘ bestanden, während die Antragsgegnerin Anträge nach unionsrechtskonformen Kriterien ablehnen dürfe. Ob die Ablehnung gegenüber der Antragstellerin auf unionsrechtskonformen und gegenüber allen Bewerbern gleich angewandten Kriterien beruhte, ist gerade streitig (unten IX.3.). [Beschwerdeerwiderung S. 49]

[…]

Die Antragsgegnerin beruft sich auf BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2013 – 8 C 14.12 – Rn. 56. Danach schließt das Verbot strafrechtlicher Sanktionen eine ordnungsrechtliche präventive Untersagung bis zur Klärung der monopolunabhängigen Erlaubnisfähigkeit nicht aus. Die Antragstellerin nimmt diese Einschränkung ernst. Sie bedeutet, dass ein materiell nicht erlaubnisfähiges Angebot nicht deshalb hingenommen werden muss, weil ein Teil des Erlaubnisregimes unionsrechtliche Mängel aufweist. Sie bedeutet nicht, dass jede bestehende Untersagung unabhängig von ihrer Begründung und von späteren Veränderungen unbegrenzt fortwirken darf. Erforderlich bleibt die konkrete Prüfung, welche zulässigen materiellen Anforderungen nicht erfüllt sind oder an deren Erfüllung tragfähige Zweifel bestehen, auf welcher tatsächlichen Grundlage dies beurteilt wird und welche Bedeutung dies für die aufrechterhaltene Verfügung hat. Gerade deshalb wird unter IX. auf die Erwägungen des Senats aus dem Jahr 2023 eingegangen. Die Antragstellerin beansprucht nicht, diese durch die bloße Behauptung administrativer Inkohärenz aus dem Verfahren zu verdrängen. Die Beschwerde kann sie aber ebenso wenig durch einen einzigen Verweisungssatz in eine abschließende Feststellung für das Jahr 2026 verwandeln. [Beschwerdeerwiderung S. 49 f.]

[…]

Die rechtliche Folge wird begrenzt in Anspruch genommen: keine Abschaffung des Erlaubnisvorbehalts, keine Erlaubnis durch Gerichtsbeschluss, keine Freistellung von selbständig tragfähigen materiellen Anforderungen. Suspendiert ist nicht der Erlaubnisvorbehalt, sondern die Untersagung, die als Sanktion an ihn anknüpft. Verlangt wird vielmehr eine Prüfung, ob die konkrete fortwirkende Untersagung unter den festgestellten Umständen unionsrechtlich gerechtfertigt und sofort durchsetzbar ist. [Beschwerdeerwiderung S. 67]“

Soweit sich das Verwaltungsgericht in seiner Entscheidung auf die Ausführungen im Senatsbeschluss vom 2. Dezember 2024 (- 3 M 169/24 -, juris Rn. 31) stützt und hieraus auf eine Unionsrechtswidrigkeit des Erlaubnisvorbehalts am Maßstab des Art. 56 AEUV schließt, bedarf dies der Klarstellung: Eine solche Schlussfolgerung war vom Senat weder beabsichtigt noch veranlasst. Mangels Entscheidungserheblichkeit war eine Prüfung der unionsrechtlichen Dienstleistungsfreiheit für in anderen Mitgliedstaaten ansässige Veranstalter in jenem Verfahren nicht angezeigt.

Nunmehr stellt der Senat klar, dass der Erlaubnisvorbehalt aus §§ 4 ff. GlüStV 2021 einer Überprüfung am Maßstab des Art. 56 AEUV vollumfänglich stand hält. Der Erlaubnisvorbehalt aus §§ 4 ff. GlüStV 2021 ist gerechtfertigt, weil er auch im unionsrechtlichen Sinne verhältnismäßig und insbesondere geeignet ist, zur Erreichung der mit ihm verfolgten Gemeinwohlzwecke (vgl. § 1 GlüStV 2021) in systematischer und kohärenter Weise beizutragen (vgl. u.a. Beschluss des Senats vom 26. Oktober 2023 – 3 M 72/23 – juris Rn. 29 ff. m.w.N.). Dass der Erlaubnisvorhalt über das hinausgeht, was zur Erreichung des angestrebten Schutzniveaus erforderlich ist, ist weder ersichtlich noch substantiiert vorgetragen. Zum einen enthält der GlüStV 2021 keine Vorschriften, die gegenüber in anderen Mitgliedstaaten ansässigen Veranstaltern diskriminierend wären (vgl. hierzu EuGH, Urteil vom 16. April 2026, a.a.O. Rn. 73). Zum anderen lässt sich eine solche Diskriminierung auch nicht aus dem – hier unterstellten – Vollzugsdefizit im Hinblick auf die den Veranstaltern gestattete SCHUFA-G-Auskunft zur Erhöhung des anbieterübergreifenden Einzahlungszahlungslimits ableiten.

Dies ergibt sich aus Folgendem:

Die allgemeinen Ziele in § 1 GlüStV 2021 und die diese Ziele konkretisierenden allgemeinen Bestimmungen, wie etwa die Vorschriften über die Erlaubnispflicht, haben einen eigenständigen Gehalt, der sich von Fragen der Unionsrechtmäßigkeit einzelner Normen im Gefüge bzw. deren Vollzug ohne Weiteres trennen lässt (zur Trennung bei staatlichem Glücksspielmonopol: OVG RhPf, Urteil vom 3. Dezember 2024 – 6 A 10326/24.OVG – juris Rn. 23 unter Verweis auf: EuGH, Urteil vom 8. September 2010 – C-409/06 – juris Rn. 53 m.w.N.; Beschluss vom 18. Mai 2021 – C-920/19 – juris Rn. 32 ff.; Urteil vom 15. September 2011 – C-347/09 – juris Rn. 61 ff.). Der Erlaubnisvorbehalt dient nicht dazu, das Angebot der Erlaubnisinhaber durchzusetzen bzw. zu erweitern, sondern soll insbesondere gewährleisten, dass das Entstehen von Glücksspielsucht und Wettsucht vermieden, der Schwarzmarkt bekämpft, das Glücksspielangebot begrenzt, der Jugend- und Spielerschutz gewährleistet sowie der natürliche Spieltrieb der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen gelenkt wird (vgl. Erläuterungen der Länder zum GlüStV 2021, LT-Drs. 7/7170, S. 103 f., 105 f.). Ausgehend hiervon ist es nach summarischer Prüfung zu weitreichend, eine Unionsrechtswidrigkeit des Erlaubnisvorhalts aus einem Vollzugsdefizit einer einzelnen Norm des Regelungsgefüges des GlüStV 2021 – hier im Hinblick auf die Art und Weise der in § 6c Abs. 1 Satz 2 und 3 GlüStV 2021 angelegten anbieterübergreifenden Erhöhung des monatlichen Einzahlungslimits – zu folgern. Maßgebend ist vielmehr, ob die Grundfreiheit aus Art. 56 AEUV durch das – zu unterstellende – Vollzugsdefizit tatsächlich beschränkt wird bzw. ob es bis zur Beseitigung des Defizits und einer damit verbundenen Beschränkung der Grundfreiheit erforderlich ist, von der Untersagung abzusehen. Dies wäre insbesondere dann der Fall, wenn das Erlaubnisverfahren, seine Ausgestaltung und konkrete Durchführung deshalb nicht diskriminierungsfrei und transparent ausgestaltet wäre.

Bei staatlichen Monopolen, die eine Erteilung einer Erlaubnis an private Anbieter generell ausschließen, wird die Dienstleistungsfreiheit aus Art. 56 AEUV zweifellos beschränkt. Mit der Errichtung des Monopols muss daher die Schaffung eines normativen Rahmens einhergehen, der zu gewährleisten vermag, dass der Inhaber des Monopols tatsächlich in der Lage ist, die festgelegten Ziele mittels eines quantitativ und qualitativ an diesen Zielen ausgerichteten und strengen behördlichen Kontrolle unterliegenden Angebots in kohärenter und systematischer Weise zu verfolgen (EuGH, Urteil vom 10. Juli 2025 – C-254/23 – juris Rn. 129). Unterliegen Glücksspiele einem staatlichen Monopol, während in anderen Glücksspielbereichen eine Politik verfolgt wird, die eher darauf abzielt, zur Teilnahme an diesen anderen Spielen zu ermuntern, als darauf, die Spielgelegenheiten zu verringern und die Tätigkeiten in diesem Bereich in kohärenter und systematischer Weise zu begrenzen, kann dies zur Folge haben, dass das der Errichtung des Monopols zugrunde liegende Ziel, Anreize zu übermäßigen Ausgaben für das Spielen zu vermeiden und die Spielsucht zu bekämpfen, mit dem Monopol nicht mehr wirksam verfolgt werden kann (EuGH, Urteil vom 8. September 2010 – C-46/08 -, a.a.O. Rn. 106).

Anders liegt der Fall bei einem – wie hier geregelten – Verbot mit Erlaubnisvorbehalt, das im Vergleich zu einem staatlichen Monopol deutlich weniger restriktiv ist. Das – unterstellte – behördliche Vollzugsdefizit hat auf den Erlaubnisvorbehalt jedenfalls keinen unmittelbaren Einfluss dergestalt, dass ein solches im Regelfall kausal für die Versagung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis bzw. eine Untersagung unerlaubten Glücksspiels ist. Insbesondere ließe sich aus einem etwaigen Vollzugsdefizit nicht ableiten, dass das Erlaubnisverfahren generell diskriminierend bzw. intransparent und damit unionsrechtswidrig geführt wird, und damit eine Ahndung durch Untersagung nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV 2021 auszuscheiden hat.

Mit der Beschwerde erschließt sich dem Senat nicht, worin die vom Verwaltungsgericht allgemein angenommene Diskriminierung anderer Marktteilnehmer insbesondere von Erlaubnisbewerbern liegen bzw. woraus eine unionsrechtswidrige Beschränkung des Art. 56 AEUV für diesen Personenkreis abgeleitet werden könnte. Das Vollzugsdefizit stellt keine gesonderte Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs dar. Jeder Bewerber um eine glücksspielrechtliche Erlaubnis war und ist berechtigt, das Erlaubnisverfahren zu führen. Es besteht weder eine qualitative noch quantitative Beschränkung im Hinblick auf den berechtigten Personenkreis und die – im Fall des Vorliegens der Erlaubnisvoraussetzungen – zu erteilende Erlaubnis. Die Erhöhung des Limits beansprucht darüber hinaus gegenüber allen Erlaubnisinhabern Geltung („anbieterübergreifend“), so dass das erstinstanzliche Vorbringen der Antragstellerin nicht weiterführt, wonach in den Entscheidungsrichtlinien das SCHUFA-G-Abfrageverfahren gezielt irreführend verschwiegen worden sei, um bestimmte Erlaubnisinhaber zu begünstigen. Es ist auch nichts dafür ersichtlich, dass das in § 6c Abs. 1 Satz 2 GlüStV 2021 geregelte Einzahlungslimit von 1.000,- € Anbieter von Glücksspielen im Internet unter Verletzung der Dienstleistungsfreiheit aus Art. 56 AEUV davon abgehalten haben könnte bzw. abhält, sich dem Erlaubnisverfahren zu stellen. Dies liegt auch nicht auf der Hand, wenn jedem „Erlaubnisbewerber“, der die Anforderungen an die Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis für Glücksspiel im Internet erfüllt, eine Erlaubnis zu erteilen ist und sodann an der Erhöhung des anbieterübergreifenden Einzahlungslimits partizipiert. Der Erwerb der Erlaubnis wird durch eine etwaige defizitäre Handhabung des Einzahlungslimits nicht beschränkt. Dies gilt auch unter Berücksichtigung des Transparenzerfordernisses. Es ist nichts dafür ersichtlich, dass erlaubnislosen Veranstaltern mit Sitz in anderen Mitgliedstaaten die Reichweite der Erlaubnis einschließlich der Möglichkeit der „Angebotserweiterung“ nicht bekannt wird.

Tatsächlich führt die – hier unterstellte – defizitäre Handhabung der Vorgaben zum monatlichen anbieterübergreifenden Einzahlungslimit allenfalls dazu, dass ein geringeres als das im Glücksspielstaatsvertrag angelegte Schutzniveau zum Tragen kommt. Hierin liegt jedoch keine Beschränkung von in anderen Mitgliedstaaten ansässigen Veranstaltern in ihrer Dienstleistungsfreiheit. Dies gilt auch, soweit das Verwaltungsgericht auf eine „systematische Duldung einer rechtswidrigen Angebotserweiterung“ unter Bezugnahme auf den Beschluss des Senats vom 2. Dezember 2024 (a.a.O.) abhebt (Beschlussabdruck S. 12). Denn eine solche Feststellung entbindet das Gericht nicht, zu prüfen, ob eine rechtswidrig erfolgte Angebotserweiterung eine unionsrechtswidrige Beschränkung des Art. 56 AEUV für in anderen Mitgliedstaaten ansässigen Veranstalter nach sich zieht. Eine gegebenenfalls zu Lasten des Spielerschutzes vorgenommene Erweiterung des Angebots zugunsten von Erlaubnisinhabern benachteiligt andere Marktteilnehmer ohne Erlaubnis nicht, da es ihnen – wie dargestellt – frei steht, eine Erlaubnis zu beantragen. Dem etwaigen Vollzugsdefizit im Zusammenhang mit dem monatlichen anbieterübergreifenden Einzahlungslimit nach § 6c Abs. 1 Satz 2 und 3 GlüStV 2021 kann nach alledem – anders als gegebenenfalls missverständlich im Beschluss des Senats vom 2. Dezember 2024 (a.a.O.) zum Ausdruck gebracht – auch kein solches Gewicht zukommen, dass es die Tauglichkeit der gesamten Regelungssystematik dergestalt in Frage stellt, dass der Erlaubnisvorbehalt für Glücksspiele im Internet, so auch für virtuelle Automatenspiele in Gänze unionsrechtswidrig wäre. Tatsächlich hat der Senat im Hinblick auf den im GlüStV 2021 angelegten Gesundheits- und Verbraucherschutz eine widersprüchliche verwaltungsbehördliche Handhabung der Vorgaben beschreiben wollen und sich nicht dazu verhalten, ob dadurch das Erlaubnisverfahren, insbesondere seine konkrete Ausgestaltung und Durchführung intransparent geworden ist bzw. Marktteilnehmer aus anderen Mitgliedstaaten, insbesondere Erlaubnisbewerber diskriminiert. Es bleibt festzuhalten, dass es jedem Marktteilnehmer ohne Erlaubnis frei stand und steht, sich dem Erlaubnisverfahren zu stellen.

Mit dem Vorbringen der Antragstellerin in der Beschwerdeerwiderung (S. 50), sie mache nicht lediglich einen behebbaren Verfahrensmangel im Rahmen eines ansonsten kohärent gehandhabten Erlaubnisverfahrens geltend, sondern bestreite die gegenwärtige Rechtfertigung der gegen sie durchgesetzten Beschränkung (Untersagungsverfügung) angesichts einer institutionell anerkannten Aushöhlung zentraler materieller Schutzanforderungen im zugelassenen Markt, wird weder ein Gleichheitsverstoß bzw. eine Diskriminierung noch ein Transparenzdefizit offenbar. Das Einzahlungslimit ist zwar ein zentraler Baustein des Regelungsgefüges im GlüStV 2021, weil die Erteilung einer Erlaubnis für öffentliche Glücksspiele im Internet u.a. voraussetzt, dass die Voraussetzungen des § 6c GlüStV 2021 eingehalten werden (vgl. § 4 Abs. 5 Nr. 6 GlüStV 2021). Zweck des Limits ist es, Anreize zu übermäßigen Ausgaben für Online-Glücksspiele zu vermeiden, wirtschaftliche Überforderung zu verhindern und so die Spielsucht zu bekämpfen. Dem Erlaubnisvorbehalt einschließlich der seiner Einhaltung dienenden Eingriffsermächtigung in § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV 2021 kommt demgegenüber eine – dieser Zielstellung übergeordnete – Ordnungsfunktion zu. Zweck ist es, zum Schutz des Geschäftsverkehrs die vorherige behördliche Prüfung der Erlaubnisfähigkeit der beabsichtigten Gewerbetätigkeit zu sichern und damit die mit einer unerlaubten Tätigkeit verbundenen Gefahren abzuwehren (OVG NRW, Beschluss vom 30. Juni 2022 – 4 B 1864/21 – juris Rn. 56 m.w.N.). Zudem beinhaltet der Erlaubnisvorbehalt neben dem Einzahlungslimit als einem zentralen Baustein des Regelungsgefüges eine Vielzahl weiterer Elemente – wie der Ausschluss gesperrter Spieler (Sperrdatei, § 4 Abs. 5 Nr. 1, § 6e Abs. 1 i.V.m. § 8 GlüStV 2021), der Ausschluss Minderjähriger von der Teilnahme (§ 4 Abs. 3 Satz 3, § 6e Abs. 1, Abs. 5 Nr. 1 GlüStV 2021), das Einsatz- und Verlustlimit (Limitdatei), die Verhinderung parallelen Spiels (Aktivitätsdatei § 6h GlüStV 2021), das System zur Früherkennung von glücksspielsuchtgefährdeten Spielern und von Glücksspielsucht (§ 6i Abs. 1 Satz 1 GlüStV 2021), der Panikbutton (§ 6i Abs. 3 GlüStV 2021), das Kreditverbot (§ 4 Abs. 5 Nr. 2 GlüStV 2021), das Verbot besonderer Suchtanreize (§ 4 Abs. 5 Nr. 3 GlüStV 2021), die Anforderungen an die Zuverlässigkeit (§ 4a Abs. 1 Nr. 1 GlüStV 2021), die Leistungsfähigkeit (§ 4a Abs. 1 Nr. 2 Buchst. a bis c i.V.m. § 4c Abs. 3 GlüStV 2021) und die Anforderungen an die Transparenz und Sicherheit (§ 4a Abs. 1 Nr. 3 Buchst. a bis e GlüStV 2021), die Prüfung von Zufallsgeneratoren (§ 6e Abs. 2 GlüStV 2021), das IT-Sicherheitskonzept (§ 6f GlüStV 2021), die Aufklärungs- und Informationspflichten (§ 6e Abs. 5 i.V.m. § 7 Abs. 1 GlüStV 2021) sowie die spielerschützenden Anforderungen an einzelne Glücksspiele (§§ 21, 22a bis 22c GlüStV 2021) -, die den Zielen nach § 1 Nr. 1 bis 5 GlüStV 2021 zu dienen bestimmt sind. Hierbei handelt es sich um verfassungs- und unionsrechtlich legitime Ziele, die mit dem Erlaubnisvorbehalt verfolgt werden und die durch eine etwaiges Vollzugsdefizit im Umgang mit der Möglichkeit der Erhöhung des Einzahlungslimits nicht ihre Rechtfertigung verlieren.

Ausgehend von diesen Erwägungen liegt eine inkohärente bzw. systemische Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit durch das unterstellte Vollzugsdefizit nicht vor. Dementsprechend ist es weder erforderlich noch angezeigt, eine Unionsrechtswidrigkeit des Erlaubnisvorbehalts nach §§ 4 ff. GlüStV 2021 zu bejahen. Ein Erlaubnisverfahren konnte und kann trotz defizitärer Vollzugspraxis zu § 6c Abs. 1 Satz 2 und 3 GlüStV 2021 ohne Weiteres angestrengt und transparent und diskriminierungsfrei geführt werden. Der Erlaubnisvorbehalt und die dem Schutz des Vorbehalts dienende Norm – § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV 2021 – werden nicht tangiert, wenn für die Erbringung von Glücksspieldienstleistungen eine nationale Erlaubnis verlangt und die Erlaubnis in einem diskriminierungsfreien und transparenten Erlaubnisverfahren erteilt wird bzw. Schwierigkeiten innerhalb des Erlaubnisverfahrens durch die defizitäre Handhabung der Norm nicht generell zu besorgen sind. Mit der Beschwerde genügt es folglich, einer defizitären Vollzugspraxis im Hinblick auf § 6c Abs. 1 Satz 2 und 3 GlüStV 2021 dadurch zu begegnen, dass die Norm insofern unangewendet bleibt, als deren Berücksichtigung in einem Erlaubnisverfahren dem Erlaubnisbewerber nicht zum Nachteil gereichen darf. Dies bedeutet für das vorliegende Verfahren damit allenfalls, dass der Antragstellerin im Rahmen der Prüfung ihres Erlaubnisantrags ein Verstoß gegen § 6c Abs. 1 Satz 2 GlüStV 2021 nicht entgegengehalten werden könnte, nicht jedoch, dass der Erlaubnisvorbehalt als solcher unionsrechtswidrig ist und die Regelung des § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV 2021 unangewendet zu bleiben hat. Maßgebend bleibt, wie bereits in den Beschlüssen des Senats vom 9. August 2023 (a.a.O.) und 5.September 2023 (a.a.O.) – dort noch ohne die Betrachtung des Vollzugsdefizits geprüft -, ob die Erlaubnis gegenüber der Antragstellerin unter Verstoß gegen Unionsrecht abgelehnt wurde. Eine solche konkrete Prüfung hat das Verwaltungsgericht im Rahmen seiner Prüfung nach § 80 Abs. 7 VwGO schon nicht angestellt.

2. Nach summarischer Prüfung besteht unter Berücksichtigung eines etwaigen Vollzugsdefizits kein hinreichender Anhalt dafür, die Entscheidung im vorangegangenen Eilverfahren (1 B 133/23 HAL) gemäß § 80 Abs. 7 VwGO zu Gunsten der Antragstellerin zu ändern. Die von der Antragstellerin erstinstanzlich und im Beschwerdeverfahren vorgetragenen und im Verfahren des § 80 Abs. 7 VwGO berücksichtigungsfähigen Erwägungen erlauben weder den Schluss, dass die von der Antragstellerin ursprünglich beantragte glücksspielrechtliche Erlaubnis unter Verstoß gegen das Unionsrecht abgelehnt und damit die Untersagungsverfügung zu Unrecht auf das Fehlen einer Erlaubnis gestützt wurde (2.1.) noch rechtfertigt das – unterstellte – Vollzugsdefizit die Annahme, dass der Antragstellerin die Erlaubnis nunmehr zu erteilen wäre (2.2.).

2.1. Es ist nichts dafür ersichtlich, dass das – unterstellte – Vollzugsdefizit im Hinblick auf § 6c Abs. 1 Satz 2 und 3 GlüStV 2021 kausal für die mit Bescheid vom 30. Mai 2022 erfolgte Ablehnung der Erlaubnis einschließlich des Erlasses der hier streitbefangenen Untersagungsverfügung vom 20. Oktober 2022 gewesen sein könnte. Dies folgt bereits daraus, dass das für die Ablehnung der Erteilung der Erlaubnis maßgebende vorwerfbare Verhalten der Antragstellerin im Rahmen der zu beurteilenden Zuverlässigkeit nach § 4a Abs. 1 Nr. 1 Buchst. b GlüStV 2021 auf einen Zeitpunkt zurückgeht (vgl. Beschlüsse des Senats vom 9. August 2023 – 3 M 50/23 -; 5. September 2023 – 3 B 71/23 -), zu dem Erlaubnisinhabern die Erhöhung des Limits in der vormals praktizierten Form weder eröffnet worden war noch sich das etwaige administrative Vollzugsdefizit bereits hat etablieren können. Der Sportwetten-Vergleich, auf den die SCHUFA-G-Auskunft zurückgeht, wurde erst – nach Erlass der vorbezeichneten Bescheide – am 15. November 2022 vor dem Verwaltungsgericht Darmstadt geschlossen, wobei die Antragsgegnerin diesem Vergleich am 1. Januar 2023 beigetreten ist (so bereits in einem die Konzessionserteilung für Online-Casinospiele in Schleswig-Holstein betreffenden Verfahren der Antragstellerin: SchlHOVG, Beschluss vom 28. März 2025 – 4 MB 4/25 – juris Rn. 25). Zwar ist maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage bei einer glücksspielrechtlichen Untersagungsverfügung – jedenfalls hinsichtlich der Regelungswirkungen für Gegenwart und Zukunft – der Zeitpunkt der Entscheidung des Senats, da der streitgegenständliche Bescheid als Dauerverwaltungsakt zu qualifizieren ist und die einschlägigen gesetzlichen Regelungen keinen abweichenden Zeitpunkt bestimmen. Hinsichtlich der vergangenen Zeiträume ist die Rechtmäßigkeit der Untersagungsverfügung allerdings anhand der jeweils aktuellen Sach- und Rechtslage zu prüfen (vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Juni 2013 – 8 C 39.12 – juris Rn. 30). Auch nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshof kann der alleinige Umstand, dass der in einem Mitgliedstaat geltende Regelungsrahmen – mithin wohl auch Vollzugsrahmen – geändert wurde, dessen Verhältnismäßigkeit und Kohärenz vor dieser Änderung nicht in Frage stellen (vgl. EuGH, Urteil vom 16. April 2026, a.a.O. Rn. 99), so dass ein zeitlich nachfolgendes Vollzugsdefizit einer Untersagungsverfügung im Zeitpunkt einer bestehenden Kohärenz nicht entgegengehalten werden kann.

2.2. Dessen ungeachtet verpflichtet der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz die Glücksspielbehörde nur dann dazu, von einer Untersagung abzusehen und die formell illegale Tätigkeit eines Antragstellers auf zeitlich unabsehbare Zeit zu dulden, wenn anzunehmen ist, dass dieser die materiellen Erlaubnisvoraussetzungen erfüllen würde und dies für die Untersagungsbehörde offensichtlich, das heißt ohne weitere Prüfung erkennbar ist (vgl. BVerwG, Urteile vom 20. Juni 2013, a.a.O. Rn. 51). Übertragen auf das vorliegende Verfahren stellt sich damit die Frage, ob es auf der Hand liegt, dass die Antragstellerin die materiellen Erlaubnisvoraussetzungen jedenfalls nunmehr erfüllt. Dies ist zu verneinen. Selbst wenn zugunsten der Antragstellerin davon auszugehen wäre, dass im Rahmen der nach § 4a Abs. 1 Nr. 1 Buchst. b GlüStV 2021 anzustellenden Prüfung deren Umgang mit dem Einzahlungslimit nicht nachteilig in die Betrachtung einzustellen wäre, lagen in den Jahren 2021 bis 2023 weitere Verstöße gegen die Regelungen des GlüStV 2021 in qualitativer und quantitativer Hinsicht vor (Höchsteinsatz, Mindestspieldauer, Autoplay, anonyme Einzahlungen, Casino-Begriff [so bereits Beschluss des Senats vom 9. August 2023, a.a.O.], unvollständiges Blocken deutscher IP-Adressen im Auslandsgeschäft [vgl. Beschluss des Senats vom 5. März 2024 – 3 M 20/24 juris Rn. 13]). Diese erlauben es nicht, die Zuverlässigkeit als offensichtlich und damit das Angebot der Antragstellerin als erlaubnisfähig zu unterstellen. Diese Bewertung wird zudem dadurch genährt, dass die Antragstellerin, obgleich die Erteilung der Erlaubnis mit Bescheid vom 30. Mai 2022 abgelehnt worden war, ihr unerlaubtes und nicht mehr zu duldendes Glücksspielangebot über die rechtskräftige Entscheidung des Senats im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes vom 10. Oktober 2022 (- 3 M 89/22 – juris) hinaus fortgesetzt und damit gegen § 4a Abs. 1 Nr. 1 Buchst. d GlüStV 2021 verstoßen hat (so bereits: Beschluss des Senats vom 9. August 2023 – 3 M 50/23 -). Das Gleiche gilt, soweit die Antragstellerin nicht unmittelbar nach Bekanntgabe des Beschlusses des Senats vom 9. August 2023 (a.a.O.), sondern erst Anfang September 2023 ihr unerlaubtes Glücksspielangebot in Deutschland eingestellt hat (vgl. Beschluss des Senats vom 5. März 2024, a.a.O.). Die „heutige Handhabung der materiellen Schutzanforderungen seitens der Behörde“ führt nicht dazu, dass über das Ausscheiden von Verstößen im Hinblick auf das Einzahlungslimit hinaus die an den Erlaubnisbewerber zu stellenden Zuverlässigkeitsanforderungen zu relativieren wären, insbesondere der Maßstab aus § 4a Abs. 1 Nr. 1 Buchst. b und d GlüStV 2021 keine Anwendung fände. Die Antragstellerin ist im Hinblick darauf, ob ihr die Erlaubnis nunmehr zu erteilen ist, auf das Erlaubnisverfahren bzw. die hierzu angestrengten gerichtlichen Verfahren zu verweisen. Das hier die Untersagungsverfügung betreffende Eilverfahren nach § 80 Abs. 7 VwGO kann das Verfahren um die Erlaubniserteilung, insbesondere die abschließende Prüfung der Zuverlässigkeit der Antragstellerin nicht ersetzen.

Die in diesem Zusammenhang von der Antragstellerin vorgetragen Erwägungen verfangen nicht.

Soweit die Antragstellerin meint, die Antragsgegnerin habe die Untersagung unabhängig von der formellen Erlaubnispflicht zu prüfen, folgt der Senat dem – wie dargestellt – nicht. Weder ist der Erlaubnisvorbehalt unionsrechtswidrig noch zwingt das unterstellte Vollzugsdefizit dazu, eine Untersagung nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV 2021 regelmäßig auszuschließen. Ferner hat der Senat bei seiner Prüfung, ob die Untersagungsverfügung (noch immer) verhältnismäßig ist, der aktuellen Tragfähigkeit konkreter materieller Defizite Rechnung getragen (s.o.). Der Einwand, es genüge nicht, die fehlende Erlaubnis zugleich als Ausgangspunkt des Einschreitens und ohne weitere Prüfung als abschließenden Beleg der Unzuverlässigkeit zu verwenden, wenn gerade die unionsrechtliche Handhabung dieses Erlaubnisregimes in Frage steht, greift vor dem Hintergrund der vom Senat angestellten Prüfung zu kurz. Der Vortag der Antragstellerin, ihr Einwand zur aktuellen Prüfung betreffe die heutige Rechtfertigung der fortwirkenden Beschränkung (Untersagung) und nicht die rückwirkende Gleichsetzung einer später erlaubten Ausnahme mit einem früheren Verstoß, ist für den Senat schon nicht verständlich.

Die zum sog. Umlaufbeschluss und der hierzu ergangenen Rechtsprechung des Senats vorgetragenen Erwägungen führen zu keiner anderen Betrachtung. Die Antragstellerin macht geltend, ihre Erwiderung zu den Ausführungen in dem zum Payment-Blocking ergangenen Beschluss des Senats vom 26. Oktober 2023 (- 3 M 72/23 – juris Rn. 39 bis 41) erschöpfe sich nicht in dem Satz, andere Anbieter hätten ebenfalls keine Erlaubnis besessen. Vielmehr sei zu prüfen, welche konkreten gesetzlichen Unterschiede die damalige Behandlung ihrer Person und anderer Erlaubnisbewerber getragen hätten und ob die aufrechterhaltene Beschränkung mit der heutigen Handhabung derselben materiellen Schutzanforderungen vereinbar sei. Damit zielt die Antragstellerin zum einen wohl darauf ab, durch den Verweis auf das – zu unterstellende – Vollzugsdefizit erneut überprüfen zu lassen, ob die zum damaligen Zeitpunkt bestehende Verwaltungspraxis der Antragsgegnerin zur Überleitung von Erlaubnisbewerbern aus dem unerlaubten in den erlaubten Markt – insbesondere im Zusammenhang mit dem sog. Umlaufbeschluss – unionsrechtlichen Vorgaben widersprochen haben könnte. Zum anderen begehrt sie die Klärung, ob die Antragsgegnerin sie gegenüber anderen Erlaubnisbewerbern, deren unerlaubtes Glücksspiel während des Erlaubnisverfahrens – wie bei ihr – geduldet wurde, gleichheitswidrig behandelt worden sein könnte. Für eine solche Prüfung besteht kein Raum. Die heutige Handhabung der Schutzanforderungen verpflichtet weder dazu, Verstöße, die über § 6c Abs. 1 Satz 2 GlüStV 2021 hinausgehen, zu relativieren (s.o.), noch dazu, die behördliche Praxis im Umgang mit „überzuleitenden“ Erlaubnisbewerbern generell neu zu bewerten. Der Senat hat in seinen Entscheidungen vom 9. August 2023, 5. September 2023 und 26. Oktober 2023 (jeweils a.a.O.) zu der Thematik der Überleitung von Erlaubnisbewerbern unter Berücksichtigung des sog. Umlaufbeschlusses Stellung genommen. Das – unterstellte – Vollzugsdefizit stellt in diesem Zusammenhang keinen veränderten Umstand im Sinne von § 80 Abs. 7 Satz 2 VwGO dar, der es dem Gericht eröffnet, die Erlaubnispraxis erneut zur Überprüfung zu stellen. Soweit die Antragstellerin unabhängig von diesem „SCHUFA-Komplex“ die rechtliche Bewertung des Senats zur Erlaubnispraxis in seinem Beschluss vom 9. August 2023 angreifen sollte (vgl. Beschwerdeerwiderung S. 61), gibt es für veränderte Umstände oder solche, die im ursprünglichen Verfahren ohne Verschulden nicht geltend gemacht wurden, keine Anhaltspunkte. Der Vortrag, dass Erlaubnisse erst ab 27. April 2022 sukzessive durch die Antragsgegnerin erteilt wurden, ist weder neu noch ein veränderter Umstand. Dessen ungeachtet zeigt die Antragstellerin auch nicht auf, worin eine etwaige Ungleichbehandlung ihrer Person gegenüber anderen (erfolgreichen) Erlaubnisbewerbern gelegen haben könnte, sondern macht lediglich einen weitergehenden Aufklärungsbedarf geltend, um das Fehlen sachlicher Unterschiede noch zu ermitteln bzw. Kriterien herauszuarbeiten, die bei ihr als Versagungsgrund gehandhabt und bei anderen Erlaubnisbewerbern nicht angewandt worden seien (vgl. Beschwerdeerwiderung Ziffer IX. 3., XI. 1. „Erlaubnischronologie“). Zwar gilt der Untersuchungsgrundsatz nach § 86 Abs. 1 VwGO auch im Eilverfahren. Die Aufklärungspflicht und -tiefe ist allerdings dem Zweck und der Dringlichkeit des Eilverfahrens sowie der verfassungsrechtlichen Bedeutung des effektiven Rechtsschutzes angepasst. Damit wird die Aufklärungspflicht insbesondere durch die Eilbedürftigkeit und die Möglichkeit, im Hauptsacheverfahren weiter aufzuklären, begrenzt. Es begegnet vorliegend keinen Bedenken, die Antragstellerin zur abschließenden Klärung auf das anhängige Klageverfahren zu verweisen, zumal sie auch Klägerin verschiedener weiterer Verfahren um die Ablehnung der Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis ist. Gründe dafür, warum die Antragstellerin erst im hiesigen Beschwerdeverfahren auf eine Aufklärung hinwirkt, sind weder vortragen noch ersichtlich. Insbesondere ist nicht verständlich, warum sie nicht das seit mehr als drei Jahren andauernde Verfahren der Hauptsache genutzt hat, um eine bisher lediglich vermutete Ungleichbehandlung zu belegen. Eine Aufklärung im hiesigen Beschwerdeverfahren wird nicht allein dadurch erforderlich, weil der Senat den Beschluss des Verwaltungsgerichts zum Nachteil der Antragstellerin ändert.

Ergänzend weist der Senat daraufhin, dass der Antragstellerin § 4a Abs. 1 Nr. 1 Buchst. d GlüStV 2021 jedenfalls deshalb vorzuhalten ist, weil sie trotz der Entscheidung des Senats in dem Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes zur mit Bescheid vom 30. Mai 2022 erfolgten Ablehnung ihres (ersten) Erlaubnisantrags (vgl. Beschluss vom 10. Oktober 2022 – 3 M 89/22 -) hinaus unerlaubt Glücksspiel angeboten hat. Vergleichbare Fälle – vorangegangene Ablehnung eines ersten Erlaubnisantrags bzw. fehlende rechtzeitige am GlüStV 2021 orientierte Umstellung des Angebots – behauptet die Antragstellerin nicht, sondern beschränkt sich darauf, allgemein zum Zeitpunkt der Erteilung glücksspielrechtlicher Erlaubnisse ab 27. April 2022 vorzutragen und zu behaupten, deshalb läge bei allen Erlaubnisinhabern ein Verstoß gegen § 4a Abs. 1 Nr. 1 Buchst. d GlüStV 2021 vor. Die bloße Vermutung eines ihr gegenüber erfolgten selektiv-diskriminierenden Vollzugs ohne gleichheitsgerechten „Aufgreifplan“ wird durch nichts belegt.

Ferner führt der Verweis auf die Grenzen der Ergänzung von Ermessenserwägungen nach § 114 Satz 2 VwGO und eine unzulässige erstmalige vollständige Auswechselung der tragenden Ermessenserwägungen nicht weiter. Kommt es entscheidungserheblich darauf an, ob die Erlaubnisfähigkeit offensichtlich gegeben ist, besteht schon kein Anhalt dafür, dass die tragenden Ermessenserwägungen unzulässig ergänzt bzw. vollständig ausgewechselt worden sein könnten.

Ebenso wenig weiterführend ist das Vorbringen, es sei nicht bekannt, welche anderen Prüf- und Auswertungswege von der Antragsgegnerin im Zeitpunkt der Versagung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis und der Untersagung unerlaubten Glücksspiels genutzt worden seien, weil diese in ihrem Tätigkeitsbericht 2023 (S. 46 f., abrufbar unter www.gluecksspiel-behoerde.de) selbst mitgeteilt habe, dass das Auswertesystem der Safe-Server „im Jahr 2023 noch in der Aufbauphase“ gewesen sei, die Technische Richtlinie erst „zum Halbjahr 2023“ finalisiert worden und „im letzten Quartal“ 2023 „die ersten Anbieter an das System angeschlossen“ worden seien. Denn die Antragstellerin hat die im Zeitraum ab Antragstellung am 26. August 2021 bis zur Untersagung des unerlaubten Glücksspiels mit Bescheid vom 20. Oktober 2022 festgestellten Verstöße im vorangegangenen Eilverfahren selbst nicht in Abrede gestellt, sondern im Wesentlichen auf durch die Antragsgegnerin verursachte Kommunikationsdefizite gestützt bzw. sich dahingehend eingelassen, ihr Angebot erst an die Vorgaben des GlüStV 2021 angepasst zu haben, nachdem ihr Erlaubnisantrag abgelehnt und sie mit Schreiben vom 6. Juli 2022 zur beabsichtigten Untersagung angehört worden sei (vgl. Beschluss des Senats vom 9. August 2023, a.a.O. Rn. 29). Die Antragstellerin zeigt nicht auf, weshalb es einer näheren Aufklärung der zum damaligen Zeitpunkt verwandten Prüf- und Auswertsysteme bedarf, zumal sie bis heute nicht behauptet, rechtzeitig regelkonform ihren Glücksspielbetrieb umgestellt zu haben.

Die mit „4. Die Aufsicht über Erlaubnisinhaber im Übrigen: Erwartung statt Vollzug“ (vgl. Beschwerdeerwiderung IX., S. 61 ff.) überschriebenen Ausführungen rechtfertigen keine andere Bewertung. Die Antragstellerin trägt vor, dass die SCHUFA-G-Praxis nicht der einzige Bereich sei, in dem die Antragsgegnerin Verstöße der Erlaubnisinhaber gegen zentrale Spielerschutzvorgaben kenne und hinnehme. Hierzu verweist sie auf zwei Zusammenstellungen der aus den Safe-Server-Daten festgestellten Verstöße (Stand: 13. Mai 2025 bzw. 12. November 2025) und macht geltend, dass Verstöße, die bei der Antragstellerin die Zuverlässigkeit ausgeschlossen hätten, bei Erlaubnisinhabern Gegenstand einer bloßen „Erwartungshaltung“ ohne aufsichtsbehördliches Einschreiten seien. Daneben sieht die Antragstellerin weiteren Aufklärungsbedarf im Hinblick auf die fehlende Durchsetzung eines „Bareinzahlungsverbots“ in Wettvermittlungsstellen und die Rechtswidrigkeit der Abgabe von Sportwetten über eine App ohne Übermittlung an die Zentraldateien und Einzahlung ohne Anrechnung auf das anbieterübergreifende Einzahlungslimit. Mit diesem – Erlaubnisinhaber im Gegensatz zu Erlaubnisbewerbern betreffenden – Vorbringen zeigt die Antragstellerin nicht auf, dass das Erlaubnisverfahren intransparent, nicht diskriminierungsfrei bzw. gleichheitswidrig zu ihren Lasten geführt wurde. Sie macht zwar geltend, dass die SCHUFA-G-Praxis kein isolierter Ausreißer sei, sondern Teil einer „Aufsichtslinie“, in der die Vorgaben des erlaubten Marktes gegenüber den Erlaubnisinhabern als „Erwartung“ formuliert und gegenüber der Antragstellerin als Ausschlussgrund vollzogen werde. Sie geht aber bei der Erlaubnisinhaber betreffenden Aufsichtspraxis selbst davon aus, dass diese einen Kohärenzverstoß nicht bedingt. Entsprechendes ist auch für den Senat nicht ersichtlich.

Das erstinstanzliche Vorbringen der Antragstellerin, wonach ein weiterer Aspekt der administrativen Inkohärenz der Überwachungspraxis der Antragsgegnerin die vermeintlichen – in der Untersagungsverfügung und den Erlaubnisverfahren angeführten – Verstöße der Antragstellerin gegen das Verbot der Verwendung der Begriffe „Casino“ oder „Casinospiele“ nach § 22a Abs. 11 GlüStV 2021 seien, verfängt nicht. Die Antragstellerin ist der Auffassung, der Vollzug des Bezeichnungsverbots nach § 22a Abs. 11 GlüStV 2021 bedeute die Durchsetzung eines bundesweit inkohärenten und systemwidrigen Schutzreservates für das sog. große Spiel in Online-Casinos, dass es im Gesamtgeltungsbereich des GlüStV 2021 gar nicht gebe, da nur zwei von sechzehn Bundesländern § 22c Abs. 1 GlüStV 2021 normativ umgesetzt und durch eine tatsächliche Zulassungspraxis mit einem ausreichenden, kanalisierungsgerechten Angebot unterlegt hätten. Selbst wenn einzelne Bundesländer ihrem Regelungs- und/oder Zulassungsauftrag noch nicht nachgekommen sein sollten, existieren jedenfalls im Freistaat Bayern und im Bundesland Schleswig-Holstein entsprechende Angebote, die es (fortgesetzt) notwendig machen, die unterschiedlichen Online-Glücksspielarten durch das Bezeichnungsverbot in § 22a Abs. 11 GlüStV 2021 voneinander abzugrenzen. Abgesehen davon geht es vorliegend nicht darum, ob eine etwaige durch einzelne Bundesländer hervorgerufene Inkohärenz etwaige Anbieter von Online-Casinospielen nach Art. 56 AEUV beschränkt, sondern darum, ob das Bezeichnungsverbot gegenüber Anbietern virtueller Automatenspiele (sog. kleines [Online-]Spiel) gerechtfertigt ist und durchgesetzt werden kann. Das Verbot knüpft an vergleichbare Regelungen im Spielhallenrecht der Länder an (vgl. u.a. § 13 Abs. 1 Satz 2 NSpielhG, § 16 Abs. 10 AG GlüStV NRW, § 5 Abs. 1 SpielhG LSA), bei denen eine Spielhalle, in der stationäres Automatenspiel angeboten wird, nicht als Casino oder Spielbank bezeichnet werden darf, da allein Casinos/Spielbanken staatlicher Anbieter berechtigt sind, das große Spiel (klassische Glücksspiele wie Roulette, Black Jack, Poker, Baccara) im stationären Betrieb anzubieten (vgl. Peters, in: Dietlein/Ruttig, Glücksspielrecht, 3. Aufl. 2022, § 22a GlüStV Rn. 47). Dieses Bezeichnungsverbot ist gerechtfertigt, da es die Abgrenzbarkeit unterschiedlicher Spielarten (großes/kleines Spiel) sicherstellt, um irrige Erwartung und Spielanreize zu verhindern (vgl. OVG NRW, Beschluss vom 15. Mai 2015 – 4 B 822/15 – juris). Nichts anderes gilt im Hinblick auf das Bezeichnungsverbot bei virtuellen Automatenspielen nach § 22a Abs. 11 GlüStV 2021. Die Regelung soll im Sinne des Spielerschutzes eine eindeutige und zweifelsfreie Qualifizierung der beworbenen Glücksspiele ermöglichen. Dadurch soll verhindert werden, dass die Werbung zu irrigen oder verzerrten Angaben über die Art des angebotenen Glücksspiels führt und übermäßige Spielanreize setzt. Die betroffenen (potentiellen) Spieler sollen eindeutig Kenntnis darüber erlangen, um welche Art von Glücksspiel es sich bei dem jeweiligen Angebot handelt. Anbieter virtueller Automatenspiele haben hinreichende Möglichkeiten, Spieler virtueller Automatenspiele auch ohne die Verwendung der fraglichen – inkorrekten – Begriffe auf das legale Spielangebot aufmerksam zu machen (so bereits: Beschlüsse des Senats vom 26. Oktober 2023, a.a.O. Rn. 37; vom 15. Juni 2023, 3 M 14/23 – juris Rn. 89 ff.). Ausgehend hiervon trägt § 22a Abs. 11 GlüStV 2021 auch zur generellen Unterscheidbarkeit zweier voneinander wesentlich abweichender Glücksspielarten (großes/kleines Spiel) ungeachtet des Betriebsortes (virtuell/stationär) bei und ermöglicht damit spielerschützend eine in sich stimmige Gesamtbetrachtung. Schließlich ist darauf hinzuweisen, dass, selbst wenn – anders als hier vertreten – die behauptete Inkohärenz zu bejahen wäre, eine solche allenfalls dazu führen würde, dass das Bezeichnungsverbot der Antragstellerin künftig nicht entgegengehalten werden darf (vgl. Ausführungen unter Ziffer 2.1.), nicht jedoch eine offensichtliche Erlaubnisfähigkeit des Angebots der Antragstellerin bedingt, wenn ihr – wie hier – eine Vielzahl weiterer, nicht ohne Weiteres ausscheidbare Verstöße vorzuhalten werden (vgl. Ausführungen unter Ziffer 2.2.).

Schließlich rechtfertigen die mit erstinstanzlichem Schriftsatz der Antragstellerin vom 15. Juni 2026 unter Ziffer I. vorgetragenen Umstände keine andere Bewertung. Danach gestattet die Antragsgegnerin Erlaubnisinhabern von Amts wegen mit Wirkung zum 1. Juli 2026 die stufenweise Anhebung des gesetzlichen Höchsteinsatzes bei virtuellen Automatenspielen von einem Euro auf bis zu fünf Euro je Spiel und hat hierzu eine neue Entscheidungsrichtlinie mit Stand vom 1. Juli 2026 erlassen. Voranzustellen ist, dass die Antragsgegnerin in den Grenzen des § 22a Abs. 7 Satz 2 GlüStV 2021 berechtigt ist, die Einsatzhöhe anzupassen. Dieser bestimmt, dass die für die Erlaubniserteilung zuständige Behörde zur Erreichung der Ziele des § 1 den Höchsteinsatz je Spiel nach Satz 1 an geänderte Verhältnisse anpassen kann. Der Senat kann offen lassen, ob die Erhöhung im beschriebenen Umfang rechtmäßig ist. Soweit die Antragstellerin meint, die Erhöhung belege umso mehr eine systematische erlaubniswidrige Angebotserweiterung, führt dies schon deshalb nicht weiter, weil – wie bei der Erhöhung des anbieterübergreifenden Einzahlungslimits – eine Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit von in anderen Mitgliedstaaten ansässigen Veranstaltern hierdurch nicht zu besorgen sein dürfte. Dementsprechend hätte eine etwaige dem Spielerschutz widersprechende Angebotserweiterung für die Antragstellerin allenfalls zukünftig zur Folge, dass durch die Antragstellerin in der Vergangenheit begangene Verstöße gegen den Höchsteinsatz abweichend zu bewerten wären (vgl. Ausführungen unter Ziffer 2.1.), nicht jedoch eine offensichtliche Erlaubnisfähigkeit ihres Angebots dergestalt, dass die Zuverlässigkeit der Antragstellerin unterstellt werden könnte (vgl. Ausführungen unter Ziffer 2.2.).

Der Senat war schließlich nicht verpflichtet, die Antragstellerin darauf hinzuweisen, dass er die Änderung des angegriffenen Beschlusses auf die oben stehenden eigenständigen materiellen Erwägungen stützt, und ihr Gelegenheit zur Stellungnahme einzuräumen. Die Antragstellerin wurde mit Verfügung vom 7. September 2026 zur Beschwerdeerwiderung bis zum 28. September 2026 aufgefordert. Eine Fristverlängerung hat sie nicht beantragt, sondern ihre fortgesetzte Stellungnahme von der vorläufigen rechtlichen Bewertung über den Ausgang des Beschwerdeverfahrens durch den Senat abhängig gemacht. Dies verfängt nicht und wird dem im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes geltenden Beschleunigungsgrundsatz nicht gerecht. Die Antragstellerin hat bei der Erwiderung auf die Beschwerde die Möglichkeit einzubeziehen, dass ein die Beschwerde rechtfertigender Grund vorliegt, der den Senat zur eigenständigen Prüfung anhand des den Beteiligten bekannten Sachverhalts verpflichtet.

3. Nach alledem kommt es auf das weitere Vorbringen der Antragstellerin nicht mehr entscheidungserheblich an. Der Senat sieht sich insbesondere nicht veranlasst, dem Europäischen Gerichtshof gemäß Art. 267 AEUV die von der Antragstellerin – wohl für das Verfahren der Hauptsache – angeregten Fragen aus dem erstinstanzlichen Schriftsatz vom 26. Februar 2026 zur Vorabentscheidung vorzulegen. Eine Vorlagepflicht im Eilverfahren besteht grundsätzlich nicht (so bereits: Beschluss vom 26. Oktober 2023, a.a.O. Rn. 77).

II. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

III. Die Streitwertfestsetzung für das Beschwerdeverfahren folgt aus §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1, 47 Abs. 1 Satz 1 GKG i.V.m. Ziffer 54.2.1 und 1.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit und entspricht der erstinstanzlichen Festsetzung.

IV. Der Beschluss ist unanfechtbar (§§ 152 Abs. 1 VwGO, 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).